Un nouveau rapport de propositions pour un contentieux de l’urbanisme « plus rapide et plus efficace » rendu en janvier 2018

Le rapport rendu en janvier 2018 explore quatre pistes de travail : la sécurisation des autorisations d’urbanisme et des constructions achevées, la réduction des délais de jugement et l’amélioration des sanctions pour recours abusifs.

Ce rapport tente d’établir un équilibre entre le droit au recours et le respect du droit et la sécurisation des opérations de constructions.

L’objectif de sécurisation juridique des projets de constructions

Cet objectif est d’intérêt général, selon le Conseil constitutionnel qui l’érige ainsi dans un arrêt récent du 10 novembre 2017 (n°2017-672 QPC).

Plusieurs mesures ont déjà été prises pour sécuriser les autorisations.

En 1992, le Conseil d’Etat propose de contraindre les requérants à notifier leurs recours au bénéficiaire et à l’autorité qui a rendu la décision sous peine d’irrecevabilité (article R600-1 du C. Urb.).

Un délai de prescription a également été mis en place pour limiter l’invocation par exception des vices de forme issues du document d’urbanisme sur le fondement duquel a été prise l’autorisation (article L600-9 du C. Urb.). Un arrêt du Conseil d’Etat du 22 décembre 2017donne une application particulièrement souple de cette règle concernant la régularisation en appel d’une carte communale (n° 395963).

Plus récemment, il a été donné la possibilité au juge d’annuler partiellement une autorisation d’urbanisme (article L600-5 du C. Urb.) ou d’en permettre la régularisation en cours d’instance (article L600-5-1 du C. Urb.).

Il est désormais possible, pour le défendeur, de faire des demandes reconventionnelles à fins indemnitaires pour recours abusifs.

Malgré tout, le rapport déplore l’impact qu’ont encore les recours contentieux sur les projets de constructions qui sont retardés voire annulés et rendus plus coûteux.

L’obligation de notification des recours gracieux et contentieux ne s’appliquant, dans le droit actuel, qu’aux contestations directes des autorisations, le groupe de travail propose qu’elle soit élargie aux recours contre les refus de retrait ou d’abrogation ou de constat de caducité. Cette règle devra donc être ajoutée sur le panneau d’affichage.

Par ailleurs, il est proposé la faculté pour les bénéficiaires d’une autorisation, de demander un certificat de non recours gracieux (auprès des communes) ou contentieux (auprès des juridictions), afin de faciliter la cession de biens ou leur financement.

Ensuite, la mission propose d’élargir les possibilités de régularisation des autorisations en cours d’instance, aux décisions de non-opposition à déclaration préalable car le champ des constructions non soumises à autorisations s’accroit.

En outre, elle propose d’entériner une règle posée par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 22 février 2017 (n°392998) permettant la régularisation d’une autorisation même lorsque la construction est achevée. Cela entrainerait une distinction entre « permis modificatif » (avant achèvement des travaux) et « permis de régularisation » (une fois la construction achevée).

Le rapport préconise ensuite de faire du prononcé d’un sursis à statuer pour régularisation ou d’une annulation partielle, un principe. Le refus de prononcer de telles mesures devra être motivé par le juge.

La réduction des délais de jugement

Le délai moyen de traitement des dossiers serait de 23 mois en première instance.

Le rapport relève que, bien qu’un recours contentieux ne soit pas suspensif, il a cet effet en pratique : les organismes de financement attendant généralement que le permis soit devenu définitif pour octroyer les fonds. C’est particulièrement le cas pour les opérations de vente en l’état futur d’achèvement.

Afin d’accélérer ces délais, le groupe de travail propose que les requérants produisent les pièces justificatives relatives à l’occupation régulière ou de la détention du bien dans un certain délai, à peine d’irrecevabilité. Les associations devront, quant à elles, produire leurs statuts dans les mêmes conditions.

La mesure la plus significative concerne l’utilisation du référé suspension, déposé concomitamment au recours au fond, ayant pour effet de suspendre toute possibilité de travaux jusqu’à la décision du juge sur l’annulation de l’autorisation (article L521-1 du C. J. A).

Le référé a néanmoins pour avantage de permettre au pétitionnaire de connaitre rapidement une partie des irrégularités pesant sur son autorisation, et donc les pistes de régularisation. Le rapport propose principalement d’enserrer la possibilité d’intenter un référé suspension dans des délais stricts et de faire obligation au requérant de confirmer le maintien de son recours au fond en cas de rejet du référé pour défaut de moyen propre à créer un doute sérieux. A défaut il sera vu comme s’étant désisté.

Ensuite, le rapport propose une cristallisation automatique des moyens de la requête.

Ce mécanisme existe déjà (article R611-7-1 du Code de justice administrative) pour l’ensemble du contentieux administratif, mais est subordonné à une demande des parties ou à la volonté du juge. Il est proposé de fixer ce délai à deux mois suivant la production du premier mémoire en défense.
Cette règle serait propre au contentieux de l’urbanisme.

Enfin, la mission propose de fixer des délais de jugements impératifs. Toutefois, cette règle ne s’appliquerait que pour les recours contre les logements collectifs en zone tendue.

Ce délai de jugement serait fixé à 10 mois. Aucune sanction de son non-respect n’est néanmoins prévue.

Puis, comme l’a décidé le Conseil d’Etat dans un arrêt du 19 juin 2017 (n°398531), la contestation du permis modificatif ou de régularisation ne pourra se faire que dans le cadre de la même instance, évitant ainsi l’allongement des délais par l’introduction de nouveaux recours. En conséquence ne s’appliquerait plus l’obligation de notification issue de l’article R600-1 du Code de l’urbanisme.

Le rapport préconise ensuite de couper le lien entre autorisation d’urbanisme et document d’urbanisme. Une telle règle ne permettrait plus à un requérant d’exciper de l’illégalité d’un PLU si les normes contestées n’ont pas de lien avec les illégalités soulevées dans le cadre de l’autorisation, ou lorsqu’elle ne concerne pas la zone dans laquelle se situe le projet.

Concernant le risque pénal, le groupe de travail propose que les travaux réalisés dans le cadre d’une autorisation définitive non conforme aux dispositions du PLU applicable au moment où ils sont exécutés ne peuvent constituer une infraction, exception faite d’une autorisation obtenue par fraude.

Concernant la sécurisation des constructions achevées, une prescription s’applique aux constructions non conformes aux règles d’urbanisme réalisées depuis au moins 10 ans, sauf pour celles réalisées sans permis. Le groupe souhaite préciser que cette mention d’absence de permis ne vise pas le cas où le permis aurait été annulé.

S’agissant de l’action civile en démolition, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a circonscrit cette action à quinze zones limitatives (espaces protégés notamment).

Le rapport préconise que soit ouvert au Préfet, une action en démolition en dehors de ces zones, en cas d’annulation d’une autorisation sur déféré préfectoral.

En outre, il est proposé de modifier le délai au-delà duquel une construction achevée ne peut plus être contestée, par un délai de six mois après l’achèvement des travaux.

Concernant les sanctions pour recours abusifs mises en place depuis 2013 offrant la possibilité de demander une indemnisation par des demandes reconventionnelles, donne très peu de résultats.

La mission propose alors d’assouplir les conditions d’octroi de cette indemnisation et de limiter aux seules associations agréées pour la protection de l’environnement, la présomption de loyauté.

S’agissant des transactions mettant fin à l’instance, l’article 635 du Code général des impôts impose d’enregistrer ces actes sous peine de répétition des sommes versées.

Le rapport propose d’étendre cette obligation aux recours gracieux dans un but de dissuasion. En outre, les transactions conclues avec les associations ne pourront pas porter sur des sommes d’argent.