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Le rapport d'information sur la loi LCAP du 7 juillet 2016 est paru

Le 07 octobre 2019
Le rapport d'information sur la loi LCAP du 7 juillet 2016 est paru
RAPPORT D’INFORMATION DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION sur l’évaluation de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 LCAP

Outre une évaluation relative à l'archéologie préventive et au nouveau système d'archives, le rapport des députés Emmanuelle Anthoine et Raphaël Gérard fait un point sur les nouvelles dispositions de la loi LCAP relatives au Patrimoine. 

D'abord, les Commissions nationales et régionales du patrimoine et de l'architecture, qui se devaient de rendre plus lisibles les différents dispositifs de protection patrimoniale et leurs différents régimes juridiques ont un bilan positif. Elles ont en effet réussi, par la fusion de la commission nationale des monuments historiques (CNMH), de la commission nationale des secteurs sauvegardés (CNSS) et du conseil national des parcs et jardins (CNPJ) à apporter une cohérence dans le dispositif. 

Elles sont consultées pour tout projet ou document ayant pour but la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine culturel. 

La commission nationale a pour mission de se prononcer sur le classement au titre des monuments historiques, le déclassement des monuments classés, la mise en demeure faite à un propriétaire de monument classé de réaliser les travaux nécessaires à sa conservation, la fixation du périmètre des domaines nationaux, ainsi que le classement des objets et ensembles mobiliers, et le classement des sites patrimoniaux remarquables. 

Les commissions régionales qui sont placées sous la direction du préfet de région, fusionnent les commissions régionales du patrimoine et des sites et les commissions départementales des objets mobiliers. 

Elles sont consultées sur toute question relative au patrimoine et à l’architecture (création et gestion de servitudes d’utilité publique; documents d’urbanisme institués pour protéger, conserver et mettre en valeur le patrimoine culturel). Elles ont une compétence résiduelle pour se prononcer sur la délimitation du périmètre des abords, lorsque celui-ci ne dépasse pas les cinq cents mètres à partir du monument historique. 

Seul point négatif: les compétences de chacune de ces deux commissions pourraient être clarifiées sur certains points. 

La CNPA et les CRPA sont présidées par des élus, nationaux dans le cas de la première, locaux ou nationaux, dans le cas de la seconde. Si ce choix est salué, reste la problématique du remplaçant en cas d'absence de l'élu à la réunion de la CNPA, aujourd'hui assurée par le directeur général des patrimoines, membre du Ministère de la Culture. 

Les associations du Patrimoine ont également une place institutionnalisée au sein de ces commissions, ce qui n'était pas le cas auparavant.  

Le rapport relève toutefois un défaut d'auto-saisine de ces commissions, qui, lorsqu'elles ne sont pas consultées, ne se saisissent pas de dossiers pourtant sensibles sur le plan patrimonial et environnemental, ce qui est regrettable. 

Par ailleurs, la loi LCAP a redéfini les règles relatives à la définition des abords qui se devaient être plus adaptés aux enjeux de terrain.

La loi souhaitait une plus grande coopération entre élus et Architectes de bâtiments de France et une simplification de la prise de décision. 

Avant cette loi, la définition du périmètre était "automatique". Deux critères s'appliquaient : La protection de l'immeuble dans un rayon de 500 mètres ; La protection des seuls immeubles visibles depuis le monument historique ou visibles en même temps que lui ("covisibilité").

Si le Code du patrimoine permettait déjà d'adapter ce périmètre à la réalité du terrain, ce dispositif n'était que très peu utilisé en raison de sa complexité de mise en oeuvre. 

Par ailleurs, la notion de covisibilité était difficilement appréciable par les ABF eux-mêmes et difficilement compréhensible des élus et citoyens, en raison notamment de son caractère arbitraire.

La loi LCAP a donc institué une procédure unique de délimitation du périmètre dit "intelligent", tendant à protéger uniquement « les immeubles ou ensembles d’immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur » (Article L. 621-30 du code du patrimoine), sans référence à leur visibilité. Ainsi, le périmètre de protection est désormais défini pour chaque monument historique et adapté aux  caractéristiques de celui-ci et de son environnement.

Ce périmètre est arrêté par l'autorité compétente, sur proposition de l'ABF, après enquête publique et accord de l’autorité compétente en matière d’urbanisme. À défaut d’accord, la décision est prise par le préfet, après avis de la CRPA, (pour un périmètre inférieur à 500 mètres autour du monument), et, par décret en Conseil d'Etat, après avis de la CNDA dans les autres cas. 

L'instauration d'une enquête publique est saluée. En revanche, le rapport soulève le fait que dans la plupart des cas, ces périmètres "intelligents" sont en-deçà de 500 mètres autour du monument. 

En outre, lorsque cette procédure n'est pas mise en oeuvre - souvent en raison de sa relative complexité - c'est le périmètre "automatique" qui continue à s'appliquer. 

La loi ELAN de 2018 a donc prévu d'alléger cette procédure en permettant à l'autorité locale ou à l'ABF de proposer un périmètre adapté. L'avis de l'ABF est requis. Si son avis, ou celui de l'autorité locale est défavorable, c'est alors au Préfet ou au Conseil d'Etat selon les cas, de se prononcer, et donc sans l'aval de l'autorité locale ou de l'ABF, ce que la loi LCAP ne permettait pas.

Il en est de même de la question des travaux projetés au sein du périmètre de protection. Sous l'empire de la loi LCAP, l'accord de l'ABF était nécessaire pour accorder le permis de construire ou la déclaration  préalable. A défaut de réponse de ce dernier, son avis était réputé favorable. Et en cas de désaccord entre l'autorité locale et l'ABF, le Préfet tranchait après avis de la CRPA. En cas de silence, l'accord était réputé refusé. 

La loi ELAN inverse le processus : en cas de silence, l'accord du Préfet est réputé donné. Ce qui revient donc à passer outre l'avis de l'ABF, ce qui a été mal perçu. 

Enfin, concernant les sites patrimoniaux remarquables, dispositif tendant à simplifier et unifier les différents régimes existants (secteurs sauvegardés, ZPPAUP, AVAP...), le rapport salue l'objectif, atteint, de simplification. Mais déplore qu'il n'en soit que très rarement élaborés. Les anciennes ZPPAUP, AVAP... ont été transformés de fait en SPR, mais pas créés "ex nihilo". La procédure étant, une fois encore, trop contraignante et trop longue. 

Le SPR est créé sur décision du ministre chargé de la culture, après avis de la CNPA et enquête publique conduite par l’autorité administrative, sur proposition ou après accord de l’autorité compétente en matière d’urbanisme. Les collectivités, par le biais de commissions locales sont introduites au dispositif. 

Mais l’absence de critères clairs de classement en SPR limiterait l’utilisation du dispositif par les collectivités. A ce jour, seuls six dossiers auraient été instruits par la CNPA. Une circulaire devrait être rapidement adoptée pour établir une "doctrine générale" dans ce domaine.